中國網/中國發展門戶網訊 生態文明建設是我國現階段中國特點社會主義建設的主要內容，不僅關系到平易近生福祉、黨政任務，還關系到中華平易近族的永續發展。而軌制建設則在生態文明建設中起到了關鍵性的保證感化。2014年10月20日，習近平總書記在十八屆四中全會第一次全體會議上強調，“只要實行最嚴格的軌制、最嚴明的法治，才幹為生態文明建設供給靠得住保證”；2023年11月15日，習近平總書記在《求是》發表的《推進生態文明建設需求處理好幾個嚴重關系》文章中再次指出，“必須始終堅持用最嚴格軌制最嚴密法治保護生態環境”。

生態文明軌制泛指有利于支撐、推動和保證生態文明建設的各種引導性、規范性、約束性規定和準則的總和，包含正式軌制（原則、法令、規章、條例等）和非正式軌制（倫理、品德、習俗、慣例等）。

十八年夜以前，我國曾制訂了《中華國民共和國叢林法》《中華國民共和國草原法》《中華國民共和國環境保護法》等法令軌制，2000年，國務院還印發了《全國生態環境保護綱要》，但受國家發展程度等多種原因限制，實施成效并不顯著，實踐中裸露了良多問題，如體系不完美、執行效率不夠、部門之間缺少協調性等。因軌制不完美，軌制體系不健全，各級當局面對耕地占用、叢林砍伐、生態破壞、年夜氣和水土淨化等事務，往往采取“頭痛醫頭，腳痛醫腳”的管理方式，缺少對生態環境保護問題的全局思慮，致使各種生態環境問題不克不及獲得切實有用解決，更談不上生態環境持續、年夜幅改良。

十八年夜以后，為徹底從本源上解決我國的環境問題，黨中心、國務院做出了“鼎力推進生態文明建設”的戰略決策，將軌制建設作為生態文明建設的重點，相繼出臺了《中共中心國務院關于加速推進生態文明建設的意見》（以下簡稱《意見》）、《生態文明體制改造總體計劃》（以下簡稱《計劃》），從總體目標、重要原則、基礎理念、重點任務、軌制保證等方面對生態文明體制改造進行周全設定，為此后一系列生態文明體制改造和生態文明軌制體系構建的具體舉措，供給了全局性、綜合性和指導性的行動指南，也驅動我國的生態文明建設從理論到實踐發生了歷史性、轉折性、全局性變化。

當前，雖然我國生態環境正在逐漸轉好，但生態環境保護辦法實施中結構性、本源性及趨勢性的壓力未獲得最基礎緩解，生態文明仍處于壓力疊加、負重前行的關鍵建設時期，深化生態文明體制改造、進一個步驟補足生態文明建設軌制體系、健全漂亮中國建設保證體系已經成為當前漂亮中國生態文明建設的急切任務。面向生態文明體制改造繼續深化的目標任務，本文重點梳理總結生態文明體制改造已經獲得的進展和代表性體制的創新發展，并以習近平總書記最新講話精力為依據，預判生態文明體制改造的未來走向。

生態文明軌制體系建設的推進情況

生態文明的概念最早出現于2005年的中心生齒資源環境任務座談會上，會議提出“完美促進生態建設的法令和政策體系，制訂全國生態保護規劃，在全社會鼎力進行生態文明教導”。隨后，在2007年10月召開的黨的十七年夜報告中初次融進生態文明的理念，將“建設生態文明”作為周全建設小康社會的最后一個目標，請求“建設生態文明，基礎構成節約動力資源和保護生態環境的產業結構、增長方法、消費形式。”到2012年11月，黨的十八年夜報告中請求“把生態文明建設放在凸起位置，融進經濟建設、政治建設、文明建設、社會建設各方面和全過程，盡力建設漂亮中國，實現中華平易近族永續發展”，生態文明建設是以被晉陞到史無前例的高度，并成為我國建設成為社會主義現代化強國的主要國家戰略之一。自此，生態文明視域下的軌制建設進進體系化階段。

軌制體系建設的推進過程歷經了3個階段

總體而言，黨的十八年夜以來，我國生態文明軌制體系建設經歷了3個階段。

軌制體系建設醞釀期（2012—2015年）。該階段中，依照十八年夜的統一安排，中心財經領導小組辦公室聯合國土資源部、環境保護部等部門，開展源頭防控、過程嚴管、后果究查等相關軌制的調研，開始研討并草擬生態文明體制改造總體計劃。期間，相關部委積極貫徹十八年夜精力，在各自發布的文件中積極增添資源節約、淨化防治和生態修復等內容，國家發展和改造委員會與環境保護包養網部還分別開展了生態文明試點創建任務。統計2012—2022年中心層面和部委層面熟態文明相關的文件發布情況，結果顯示，2013—2014年，相關文件發布數量合計均在20份以上，略高于2012年（圖1）。

軌制體系建設疾速推進期（2015—2018年）。該階段開始的主要標志是《計劃》和《意見》兩個綱領性文件的發布。2015年3月24日，中共中心政治局召開會議，審議通過《意見》。2015年9月11日，中共中心政治局審議通過了《計劃》。《計劃》和《意見》發布后，相關部門圍繞這兩份文件，特別是《計劃》中觸及到的8項軌制進行落實和細化。統計2012—2022年中心層面和部委層面熟態文明相關的文件發布情況，結果顯示，2015—2017年，相關文件發布數量明顯多于2012—2014年。此中2016年最多，接近60份（圖1）。

軌制體系建設周全奉行期（2018—2022年）。該階段的顯著標志是國務院相關部委改造和年夜規模的示范區建設。2018年為適應新時代生態文明建設的需求，國務院對天然資源部和生態環境部進行了從頭整合，自今生態環境治理體制基礎理順，多頭治理的弊病獲得清算。同期，部門軌制的試點試驗進進尾聲，在總結軌制試行經驗后逐漸開始全國奉行。截至2022年，生態環境部共公示定名了國家生態文明建設示范市縣6批470個、“綠水青山就是金山銀山”實踐創新基地6批187個。統計2012—2022年中心層面和部委層面熟態文明相關的文件發布情況，結果顯示，2019年后相關文件發布數量年夜幅增長，從2019年的缺乏20份上升到2022年的150份以上，此中關注區域性、綜合性生態環境保護問題如鄉村環境管理、長江和黃河等流域保護及青躲高原的生態保護等的相關文件明顯增添（圖1）。

軌制體系建設已周全覆蓋生態環境及綠色發展領域

統計2012年1月—2022年9月中共中心、國務院，以及中心有關部委出臺的生態文明體制改造相關政策文件，結果顯示，相關文件數量達550余份。所發文件覆蓋生態文明體制改造的各個方面。依照生態文明觸及的包養領域，相關文件內容可歸為4類：綠色發展、環境管理、生態保護、綜合類。從檢索到的文件來看，2012年1月—2022年9月的10年多時間內，中心和國家有關部門頒布的生態文明制包養平臺推舉度相關文件綠色發展、環境管理、生態保護以及綜合類政策分別占33%、25%、24%和18%（圖2）。

軌制體系建設以中心和多部委及時聯動為重要特點

政策文件的統計結果顯示，生態文明軌制文件多以中心層面文件和多部委聯合發布文件為主（圖3）。此中中心層面出臺軌制約136項（24.5%），觸及生態文明軌制的各個方面，表白中心層面高度重視軌制的總體設計。部委間的聯合發布文件總計158件（28.5%），集中在綠色發展（39.9%）和生態保護（31.6%）領域，觸及部委年夜多在5個以上，體現了部門之間的協作和聯動性。其他為各部委落實中心安排戰略或任務而單獨發布的政策辦法，如中心環保督察、環境淨化監管等為生態環境部負責，天然資源的調查及節約應用等屬天然資源部，而國家發展和改造委員會集中在協調推動生態文明改造、調控區域綠色發展和資源節約領域。

生態文明建設軌制的制訂和實施依賴于完美的監管體制，有用的中心機構是生態文明軌制體系建設的無力保證。自2012年以來，圍繞生態文明軌制體系的構建、運行，中心機構進行了2次較年夜調整：2018年，國家改造生態環境監管機構，設立天然資源部和生態環境部，隨著相關部門職責劃分，空間規劃、資源調查與應用、生態保護和環境管理等任務的具體監管體制與權屬職責更為明確，也進一個步驟進步了政策的執行效力；2023年，以生態文明軌制實施成效為依據，生態環境部做出增設生態環境保護督察協調局、撤銷京津冀及周邊地區年夜氣環境治理局牌子等調整辦法。順應時勢的中心機構調整也為生態文明軌制的繼續深化改造供給了主要條件。

代表性生態文明軌制的創新和發展

根據《計劃》，生態文明軌制體系具體包含8項，分別為天然資源資產產權、國土空間開發保護、空間規劃體系、資源總量治理和周全節約、資源有償應用和生態補償、環境管理體系、環境管理和生態保護市場體系、生態文明績效評價考察和責任究查等軌制。對比出臺的軌制文件和對應的研討文獻，可以看出良多軌制都是從無到有的創新，凸起表現在天然資源產權、環境損害賠償、國家公園、生態保護紅線、生態補償及責任究查等軌制（圖4）。年夜多數軌制創新都經過了“摸索—試點試驗—總結推廣”的過程檢驗。

天然資源產權的界定及規范化是生態文明軌制體系改造及實施的主要條件之一。2013年，黨中心在《中共中心關于周全深化改造若干嚴重問題的決定》（以下簡稱《決定》）中點明要“健全天然資源資產產權軌制和用處管束軌制”，此后相關問題惹起國內外高度關注，特別是觸及相關好處方較多的地盤、礦產的產權更迭問題，關注度更高。天然資源產權軌制包含一切權和他物權（重要為權屬的買賣）。天然資源一切權的確定經過試點摸索，今朝已基礎完成水流、叢林等天然資源的登記，已構建起一套卓有成效的天然資源確權登記流程。可是，我國產權改造由于天然資源作為公共資源的內在牴觸性，特別是當局財政資源的博弈及此前軌制的延續，且缺乏相關實證性研討，是以天然資源產權軌制的完整確立仍需必定時間。

生態環境損害賠償軌制，是對損害主體環境負內部性的一種事后糾正，屬于懲罰性機制。2015年以前，我國的環境損害賠償軌制存在立法缺掉、索賠不明、資金治理不全等問題，常引發“企業淨化、群眾受益、當局買單”等困局。2015年有關改造文件發布后，有關損害賠償的政策開始被學者關注。今朝，在經過試點（2015—2017年）、全國試行（2018—2020年）后，全國已初步樹立起責任明確、技術規范、賠償到位、修復有用的生態環境損害賠償軌制。

國家公園、生態保護紅線是我國為加強生態系統空間管控而提出的主要軌制，均屬于生態文明軌制建設中的標志性創新軌制。國家公園體制的目標是樹立起以國家公園為主體天然保護地的生態保護體系，國家公園的概念在2013年《決定》中初次官方出現，此后相關文獻研討開始集中于對我國國家公園建設的獨立研討。經過2015—2020年的國家公園試點，2021我國正式設立三江源、東北豺狼、年夜熊貓等第一批國家公園，基礎確立分級統一治理機制、慢慢完美相關法令并初步改良了社區平易近生（如三江源試點結合精準扶貧），構成了具有中國特點的國家公園體制。生態保護紅線是我國對空間環境從源頭上實施生態保護的一項主要軌制創新，雖然2011年我國官方文件中初次提出，但在2013年的《決定》中重申后，相關研討才開始出現。今朝，生態保護紅線不僅成為維護我國生態環境平安的底線，也成為促使環境改良可持續的關鍵辦法，同時也是國土空間規劃實施的主要依據。發展至今，我國的生態保護紅線范圍已基礎劃定。

生態補償機制以經濟學中的內部性理論為重要理論基礎，提出受害方對受償人的生態內部性收益進行補償，是均衡生態環境保護和經濟發展的主要經濟性手腕之一。是以，生態補償軌制在我國開始時間較早，其研討也相對較多且受政策導向明顯。我國在2013年以前雖然有相關的法令或條例觸及正內部性補助或重點生態效能區轉移付出機制等，但在全國推廣樹立生態補償機制仍始于2013年的《決定》，2015年的《計劃》和《意見》則成為近年來我國生態補償機制的總綱和引領。到今朝為止，我國在叢林、草原、濕地、荒涼、陸地、水流、耕地等重點領域及部門生態效能區的生態補償軌制已基礎確立，基礎構成了當局主導、企業和社會參與的生態補償形式，并在慢慢摸索并增添市場化運行形式。

責任究查軌制特別是領導干部的終身責任究查制從源頭上遏制一些處所當局不科學政績觀，扭轉當局中存在淡化或喪掉保護環境、過度開發應用資源的現象，屬于生態文明建設軌制的綜合維度。2013年《決定》中提到要在全國樹立生態環境損害責任終身究查的軌制，2014年針對貧困地區的領導干部考察中增添了生態環境一項，此后陸續出臺了有關黨政領導責任究查的內容如離任審計、環保督察等軌制。雖然我國當局關于責任究查軌制的樹立較為遲緩，但中心生態環境保護督察任務的環境效應顯著，揭穿并減少了環保目標責任制及考察制流于情勢、環保基礎設施落后、處所當局監管不力等問題的出現，并成為我國環境保護管理的主要保證軌制之一。

生態文明軌制體系是由多個領域的分歧軌制交互構成，綠色發展、環境管理及生態保護的軌制具有非獨立性，其相應的生態文明軌制也嵌套融會，如生態文明責任究查軌制貫穿于資源產權、生態環境損害賠償、生態保護紅線、生態補償等軌制，生態補償、生態環境損害賠償、環境準進負面清單、績效考察等都屬于生態紅線中的配套保證軌制，國家公園體制則需與生態紅線、資源產權、生態補償等軌制進行銜接。分歧軌制之間聯系緊密，彼此支撐，旨在實現“源頭嚴防、過程嚴管、后果嚴懲”的生態環境問題解決方法，由8項體制改造軌制組成的產權清楚、多元參與、激勵與約束并行、系統完全的生態文明軌制體系，最終構成了具有中國特點的生態文明軌制體系。

生態文明軌制體系建設的未來走向

2023年7月在全國生態環境保護年夜會上，習近平總書記再次強調，“要加速構建生態文明體系，加速樹立健全以生態價值觀念為準則的生態文明體系”，并指出“要強化法治保證，統籌推進生態環境、資源動力等領域相關法令制修訂，實施最嚴格的地上地下、陸海統籌、區域聯動的生態環境管理軌制，周全實行排污許可制，完美包養天然資源資產治理軌制體系，健全國土空間用處管束軌制。要完美綠色低碳發展經濟政策，強化財政支撐、稅收政策支撐、金融支撐、價格政策支撐。要推動有用市場和有為當局更好結合，將碳排放權、用能權、用水權、排污權等資源環境要素一體納進要素市場化設置裝備擺設改造總盤子，支撐出讓、轉讓、典質、進股等市場買賣行為，加速構建環保信譽監管體系，規范環境管理市場，促進環保產業和環境服務業安康發展”。依據習近平總書記的講話精力，結合本文對生態文明軌制體系的系統梳理，未來我國生態文明軌制體系深化改造的走向重要包含以下4個方面。

將進一個步驟強化法令法規保證

生態環境綜合性法令法規的建設及生態文明建設領域法令的修訂將進一個步驟加強，以慢慢打消各項法令法規之間的沖突；未來也將一并協調我國各項環境法令法規與國際公約、國際法之間的內容，樹立合適國際通則的生態環境法，以助力全球環境管理；生態環境政策法規也將加倍明確，保證可用法令規范各級當局的生態保護行為。

將進一個步驟強化軌制間的高效協同

基于現有的軌制基礎，軌制間的高效協同將會從綜合軌制體系、治理方法及區域系統性3個標的目的進行展開。排污許可制、天然資源資產治理軌制體系和國土空間用處管束軌制等綜合性軌制體系慢慢完美；現有生態建設和環境管理組織方法進一個步驟完美，未來會加倍深化區域協同，強調全國一盤棋整體布局和系統集成，進步管理效力；山上山下、地上地下，以及流域上中下流的生態系統保護和修復政策的系統制訂，流域生態系統山川林田湖草沙的一體化保護和修復、區域環境淨化聯防聯控和減排都將協同推動，并配合構建生態監管平臺體系。

將周全完美綠色低碳發展經濟政策，健全生態文明建設的投進機制和參與機制

新時代漂亮中國的建設將從國家投進為主的發展方法轉換為以當局為主導、全社會參與，在資金投進進一個步驟擴年夜、各級當局收入責任劃分清楚的同時，系統總結和推廣浙江、福建等生態文明試驗區的系列經驗，包含集體林權改造、綠色金融、碳排放買賣、生態補償、生態游玩、地輿標志產品等生態資產價值實現結果，并將繼續鼓勵地區當局統配多渠道、多層級、多領域資金，以帶動更多社會資本主動參與到生態建設和環境管理中，樹立生態建設和環境管理市場化建設、運營、治理的有用形式。

將加強漂亮中國生態文明軌制的評估和研討

系統完全軌制體系的樹立是一個長期過程，生態文明軌制的頂層設計和框架體系確立后，需求通過機構改造和政策制訂等包養方法，使整個國家的基礎性經濟、社會和生態治理體制具備生態文明思惟的表征，全地區的空間格式、產業結構以及全社會的生產生涯方法等都產生實質性的改變。要實現這個轉變，需求基于分歧區域的發展情況，圍繞生態文明軌制改造進展難點及需求，繼續推進分歧學科穿插融通的綜合性研討，未來當局能夠將加倍深刻推進漂亮中國數字化管理體系的技術研發，并加強生態文明軌制建設成效的評估，以系統性、周全性發揮生態文明建設政策東西的宏大效率。

（作者：楊林生、郭亞南、朱會義、謝窪地、葛全勝，中國科學院地輿與資源研討所 中國科學院年夜學資源與環境學院；廖曉勇，中國科學院地輿與資源研討所。《中國科學院院刊》供稿）